Retrocessão é a caduquice do decreto de desapropriação por falta de utilidade do imóvel

 

Direito Civil

30/09/2021 05:00 - Atualizado em 30/09/2021 05:00

Retrocessão é o instituto mediante o qual o particular questiona a desapropriação efetivada pelo Poder Público, quando este não confere ao bem o destino para o qual ele foi expropriado. Também é pode-se denominar de tredestinação ilícita quando a utilização do imóvel é objeto de desvio de finalidade que não seja de utilidade pública.

Esse instituto ocorre quando é decretada a desapropriação de um imóvel para um determinado objetivo para atender ao interesse público, e decorrido mais de cinco anos sem que o Poder Público utilize-o para um fim de utilidade pública,  resulta na caducidade do decreto que poderá ser objeto de retrocessão.

Desapropriação é o ato pelo qual o Poder Público, mediante prévio procedimento e indenização justa, em razão de uma necessidade ou utilidade pública, ou ainda diante do interesse social, despoja alguém de sua propriedade e a toma para si.

A caducidade do decreto expropriatório apresenta-se como um dos limites ao poder de desapropriar, ou seja, dentre vários outros freios criados pelo constituinte originário e pelo legislador, a caducidade é o instituto que estipula um prazo para a efetivação da desapropriação, vedando a emissão de nova declaração para o mesmo objeto antes de decorrido o prazo legal.

A retrocessão é o instituto por meio do qual ao expropriado é lícito pleitear as consequências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados no decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte que foi despojada do seu direito de propriedade possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur), venha postular em juízo a reparação pelas perdas e danos sofrido” (STJ – EDcl nos EDcl no REsp N° 841.399/SP, j. 14.09.2010, p. 06.10.2010).

O direito de se alegar desvio de finalidade a desapropriação realizada é do proprietário expropriado, não sendo uma faculdade de qualquer terceiro. A falta de utilização do bem só seria oponível pelo expropriado que possa ter sido prejudicado com a desapropriação.

Sobre a temática veja-se o seguinte acórdão:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – REEXAME NECESSÁRIO – PRELIMINARES – REJEIÇÃO – AÇÃO DE RETROCESSÃO – DESAPROPRIAÇÃO – DESVIO DE FINALIDADE – OCORRÊNCIA – CONVERSÃO EM PERDAS E DANOS – POSSIBILIDADE – SENTENÇA MANTIDA. A retrocessão importa em direito de preferência do expropriado em reaver o bem, ou à conversão em perdas e danos, ao qual não foi dado o destino que motivara a desapropriação. Restando evidenciado que o réu não deu ao imóvel expropriado o destino determinado do decreto expropriatório, cabível a retrocessão. DANOS MORAIS – AFASTAMENTO – NÃO COMPROVAÇÃO. Conquanto não haja nenhuma limitação fática apriorística que determine o repúdio de uma corrente segundo a qual haja instransponíveis condições de dor ou de afetação da imagem pública do ser humano para justificar ou não o atendimento ao dano puramente moral, mesmo porque o só sentimento de injustiça derivado do ilícito já geraria condições jurídicas capaz de movimentar a responsabilidade, o fato é que no caso dos autos, penso que a retrocessão não tem o condão, por si só, de caracterizar dano moral passível de reparação aos autores, mormente porque fundamentam o pedido em relação a terceiros. Confirmada integralmente a sentença no reexame necessário, prejudicado o apelo do Município. Não provido o apelo dos autores.  (TJMG –  Apelação Cível  1.0145.06.328507-9/001, Relator(a): Des.(a) Judimar Biber , 3ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 12/02/2015, publicação da súmula em 06/03/2015).

Do voto relator extrai-se a seguinte manifestação:

“Segundo ensina Hely Lopes Meirelles:

Retrocessão é a obrigação que se impõe ao expropriante de oferecer o bem ao expropriado, mediante a devolução do valor da indenização, quando não lhe der o destino declarado no ato expropriatório. (In, “Direito Administrativo Brasileiro”, Malheiros, p. 520)

E ainda:

A retrocessão é, pois, uma obrigação pessoal de devolver o bem ao expropriado, e não um instituto invalidatório da desapropriação, nem um direito real inerente ao bem. (obra citada, p. 535)

Na lição de Kiyoshi Harada:

A desapropriação só pode fundar-se no interesse público, que se desdobra em necessidade ou utilidade pública, interesse social, interesse social para fins de reforma agrária, interesse urbanístico e abolição de gleba nociva à sociedade.

Cabe o Judiciário verificar se determinado ato expropriatório tem ou não amparo nas hipóteses legais exteriorizadoras do interesse púbico, o que é bem diferente do exame de oportunidade e conveniência daquele ato. O bens desapropriados, como não poderia deixar de ser, vinculam-se ao interesse público específico invocado pelo expropriante sob pena de devolução ao antigo proprietário. O desvio na destinação do imóvel desapropriado enseja a retrocessão, que outra coisa não é senão a reincorporação do bem expropriado ao patrimônio do ex-proprietário, mediante devolução da indenização recebida, por inexistir o vínculo entre o sacrifício suportado pelo particular e o interesse público invocado como razão de desapropriar. (In, “Desapropriação Doutrina e Prática”, 8a edição, Atlas, 2009, p. 212)

De acordo com o artigo 1.150 do Código Civil de 1916, o ente federado poderia oferecer ao ex-proprietário o imóvel desapropriado, pelo preço por que o foi, caso não tivesse o destino para que se desapropriou.

A norma equivalente no Código Civil de 2002 estabelece:

Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.

José Costa Loures e Taís Maria Loures Dolabela Guimarães ensinam que em dois pontos o dispositivo atual se diferencia do Código anterior:

No primeiro, o modo de acatar a Jurisprudência vitoriosa, ampliando as razões que autorizam o exercício do direito de retrocessão do expropriado. Assim, além do desvio de destinação específica, amolda-se o rigor da destinação com o acréscimo da utilização da coisa em obras e serviços públicos. O adendo se justificaria pela própria expressão verbal, mas insta considerar as mais variadas hipóteses em que, mudadas as circunstâncias originais que impuseram a fixação do destino a ser dado ao bem expropriado, um interesse social maior exige alteração de rumos, pela realização de obras e serviços públicos diversos da destinação primitiva. Quanto à segunda alteração, no direito anterior, o expropriado devia pagar pelo retorno, ou retrocessão o preço por ele recebido do poder expropriante. Diversamente, agora se dispõe que deverá fazê-lo pelo preço atual da coisa. (In, “Novo Código Civil Comentado”, Del Rey, 2002, p. 225/226)

De uma análise acurada dos autos, verifico que o Decreto nº 2361/1980 (fls. 40/41) declarou de utilidade pública o imóvel dos autores e que a desapropriação destinava-se à implantação de novo Terminal Rodoviário de Passageiros de Juiz de Fora, tendo a indenização observado o valor de mercado do imóvel à época, conforme perícia realizada (fls. 49/50).

Por sua vez, o imóvel dos autores foi vendido ao Município em 26/06/1980, conforme Registro de Imóveis de fls. 37.

Às fls. 38, vê-se que o imóvel dos autores, juntamente com outros imóveis, receberam novo número de matrícula e foram desmembrados em duas novas matrículas, 46551 e 46555, isso em 13/09/2002.

Nesta última data, os imóveis desmembrados, sob a matrícula 46551, foram vendidos às empresas U&M Mineração e Construção S/A e Zênite Empreendimentos Imobiliários LTDA, como se vê dos documentos de fls. 39 e 42/48.

Logo, e o próprio réu confessa, não foi dada a utilidade inicialmente prevista para o imóvel desapropriado, também não houve retrocessão lícita, mas ilícita, uma vez que o imóvel foi vendido a empresas comerciais, de modo que o pedido de retrocessão e conversão em perdas e danos é, de fato, procedente.

Em outras palavras, não houve tredestinação lícita, já que não comprovado pelo Município que houve destinação pública do imóvel, ao sustentar que, embora não tenha se destinado à construção do empreendimento original, fora fundido, desmembrado e alienado a particulares para a implantação de infraestrutura diretamente relacionada à circulação dos usuários do terminal, ônus do qual não se desincumbiu.

Da mesma forma, segundo pacífica posição do Superior Tribunal de Justiça, cabe retrocessão no procedimento desapropriatório, ainda que amigável, senão vejamos:

CIVIL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. INDENIZAÇÃO. DESAPROPRIAÇÃO. RETROCESSÃO. DESTINAÇÃO DIVERSA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE QUE O DESVIO TENHA FAVORECIDO AO PARTICULAR. FINALIDADE PÚBLICA ATINGIDA. RECURSO ESPECIAL NÃO-PROVIDO. 1. Ação ordinária de retrocessão com pedido alternativo de condenação em perdas e danos ajuizada por NELSON PIRES E CÔNJUGE em desfavor do MUNICÍPIO DE CUBATÃO objetivando a retrocessão de imóvel desapropriado para fins de implantação de parque ecológico que teve a sua destinação alterada. Sentença julgando improcedente o pedido por considerar que não há desvio de finalidade se a atual destinação atende, de outra forma, ao interesse público. Interposta apelação pelos autores, o TJSP negou-lhe provimento por entender que: a) foi dada ao bem outra finalidade de interesse público, com a preocupação de preservação ambiental; b) houve renúncia ao direito de preferência na aquisição do bem por ocasião da desapropriação amigável; c) a propriedade foi devidamente indenizada, não restando comprovados outros prejuízos a justificar a condenação em perdas e danos. Recurso especial dos autores apontando violação dos arts. 1.150 do CC de 1916 e 35 do Decreto-Lei nº 3.365/41, além de dissídio jurisprudencial. Aponta como fundamentos: a) a simples inserção de uma cláusula de renúncia ao direito de recompra não pode se sobrepor aos ditames do art. 1.150 do Código Civil de 1916; b) houve desvio de finalidade do ato atacado. Contra-razões pelo não-provimento do recurso. 2. Acerca da natureza jurídica da retrocessão, temos três correntes principais: aquela que entende ser a retrocessão um direito real em face do direito constitucional de propriedade (CF, artigo 5º, XXII) que só poderá ser contestado para fins de desapropriação por utilidade pública, CF, artigo 5º, XXIV. Uma outra entende que o referido instituto é um direito pessoal de devolver o bem ao expropriado, em face do disposto no artigo 35 da Lei 3.365/41, que diz que “os bens incorporados ao patrimônio público não são objeto de reivindicação, devendo qualquer suposto direito do expropriado ser resolvido por perdas e danos.”. Por derradeiro, temos os defensores da natureza mista da retrocessão (real e pessoal) em que o expropriado poderá requerer a preempção ou, caso isso seja inviável, a resolução em perdas e danos. 3. Esta Superior Corte de Justiça possui jurisprudência dominante no sentido de que não cabe a retrocessão no caso de ter sido dada ao bem destinação diversa daquela que motivou a expropriação. 4. Os autos revelam que a desapropriação foi realizada mediante escritura pública para o fim de implantação de um Parque Ecológico, o que traria diversos benefícios de natureza ambiental em face dos já tão conhecidos problemas relativos à poluição sofridos pela população daquela região. O imóvel objeto da expropriação foi afetado para instalação de um pólo industrial metal-mecânico, terminal intermodal de cargas rodoviário, um centro de pesquisas ambientais, um posto de abastecimento de combustíveis, um centro comercial com 32 módulos de 32 m cada, um estacionamento, restaurante/lanchonete. 5. A inserção da cláusula de renúncia ao direito de recompra constante da escritura pública de desapropriação amigável, por si só, não constitui óbice a que se conheça a retrocessão. Ocorre que, no caso dos autos, inócuo se afigura tal argumento, pois firmada a conclusão no sentido de que não houve o desvio de finalidade do imóvel expropriado a justificar a retrocessão requerida, porque não demonstrado o favorecimento de pessoas de direito privado, tendo sido atingida a finalidade pública almejada. 6. Não demonstrado favorecimento de pessoas de direito privado: Finalidade pública atingida. 7. Recurso não-provido. (STJ, REsp 819191-SP, 1ª T., Rel. Min. José Delgado, Data do Julgamento 11/04/2006, Data da Publicação/Fonte DJ 22/05/2006 p. 176 – grifo nosso)”

TJMG

 

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